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详细介绍

PPP绩效考核,你真正导出绩效结果了吗

作者:辛全来源:济邦咨询 浏?#26469;?#25968;: 日期:2018年7月23日 15:10

绩效考核是一项管理机制,广泛应用于现代社会活动的各个领域,通常体现为一系列考核指标形成的考核体系,服务于特定绩效目标,具有促进和催化绩效目标实现的特点。政府和社会资本合作模式(PPP)在国内浓墨推出以来,作为所有项目的标准配置(近乎在所有重要文件中被提及,并逐步衍生出更为清晰的指引要求),也作为项目执行阶段履约管理的核心组成部分,绩效考核的重要性逐渐受到重视。而在兴起之初,主管部门就曾提出PPP将致力于提高公共服务的效?#35270;?#36136;量,促进优质公共服务的产出。绩效考核制度,作为项目微观层面的一个支点,应当能够起到促进和催化以上目标实现的效果,能够体现激励导向,导出绩效目标结果。

一、主要政策回顾

提及绩效考核的主要PPP政策及内容包括:(1)?#24179;稹?014〕76号——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知?#32602;?ldquo;项目评估时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益,确保实现激励相容”,“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”,“稳步开展项目绩效评价……,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价……同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”;(2)?#24179;稹?014〕113号文发——《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)?#32602;?ldquo;项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标”,“政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照?#23548;始?#25928;直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付”,“项目?#23548;始?#25928;优于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据”;(3)国办发〔2015〕42号——《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知?#32602;?ldquo;建立政府、公众共同参与的综合?#20113;?#20215;体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂?#24120;?#24182;将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。”;(4)?#24179;稹?016〕92号文发——《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法?#32602;?ldquo;各级财政部门应当会同行业主管部门开展ppp项目绩效运行监控,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,确保阶段性目标与资金支?#26029;?#21305;配,开展中期绩效评估,最终促进实现项目绩效目标”,“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、?#23548;?#25928;果、成本收益、可?#20013;?#24615;等方面进行绩效评价,?#37096;?#22996;托第三方专业机构提出评价意见”;(5)财办金〔2017〕92号——《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知?#32602;?ldquo;二、?#32454;?#26032;项目入库标准:(三)未建立按效付费机制……项目建设成本不参与绩效考核,或?#23548;视?#32489;效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”。

可以看出,绩效考核历来是PPP热点内容,绩效考核的关注重点并不仅限于绩效目标的实现,更需要在项目全生命周期内实现动态跟踪、动态评价。在个案项目中,理想的绩效考核制度既需做到结果管理,也要体现出过程管理的内容,一定程度来说,只有通过更为合理的过程管理,才更加有助于实现结果管理目标。在绩效考核推动下,理想的绩效目标是实现激励相容,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

二、主要挑战及问题

1.考核体系上,缺乏操作细则和成熟经验:现有政策多数停留在提及绩效考核理念的初步阶段,侧重于强调重要性,尽管也有提出全生命周期过程管理以及激励相容等核心理念,但普遍缺乏相应的操作指引或细则。在具体项目中,绩效考核制度是趋向于越发详尽越好,还是奉行大道至简原则,抓大放小,仅关注几项重点指标,尚缺乏纲领性的操作细则、指引以及成熟?#21335;?#30446;经验。

2.考核内容上,所涉行业众多,项目需求存在差异,不宜一概而论:PPP适用领域,已从初始阶段的单一基础设施或公共服务项目涵盖至流域治理、片区综合开发等内容集成项目,且同类项目在不同地区所面临的需求尚且存在差异,不宜撇开项目特性和需求,机械式地复制设定个案项目的绩效考核体系。

3.偏重于关注考核,忽略激励相容:绩效考核内容不应仅仅只是项目产出说明的简单镜像,过于在意结果导向,又相对强势的绩效考核制度普遍存在仅关注考核而忽略激励?#21335;?#22825;性缺陷,在考?#31246;?#27861;上,考核频次、考核程序、考核罚则设置得比较?#32454;瘢?#32780;对于如何产出更为优质的公共服务结果并无深思,通常情况下,也非常容易忽视或否定奖励机制的存在,不利于更为积极地保障项目实施质效,绩效激励无从谈起。

三、解决方式思考

主管部门对PPP绩效考核应如何设置的政策要求是明确的,在初期发展阶段,关注焦点更多在于项目落地以及如何借助ppp模式促进地方发展,但PPP是一项长久的合作机制,无论初期是否关注到位,绩效考核都是PPP项目不可或缺的组成部分,也是进行履约管理的重要支点。?#28304;耍?#32489;效考核应如何设置或完善,?#31243;?#24605;考如下:

1.合理援引基本规定:如上文提出,绩效考核的理想结果是更好地导出项目实施目标(很多时候体现为项目产出说明),而并不是目标本身。绩效考核是手段,而非目的,不宜相互混淆从而变成为了考核而考核。在具体形式上,主要是指“合理”地援引项目所必须遵从的基本规定,而并非机械式地网罗、搜集和直接导入。若此,绩效考?#31246;?#27861;与被援引规定之间并无实质性差异,绩效导向与考?#31246;?#27861;都将流于形式。考核指标的选择上,应当有重点地、因地制?#35828;?#36827;行筛选,关注核心指标以及对个案项目有重要影响的其他指标,拉重点、划基线,在基本规定的基础之上实现有效考核,也为其他考核指标留出?#21344;洹?/p>

2.融入过程管理内容:理想的绩效考?#31246;?#27861;应当体现过程管理,并通过过程管理来动态跟踪、保障和促进项目实施目标的实现。过程管理指标应在整体考?#31246;?#27861;中占据一定比例,过程管理的内容可?#28304;?#26085;常秩序管理和项目特点需求两个基本维度出发进行设定,其基本原理是日常秩序都无法保障或者项目特点难点问题都无法把握的情况下,难言能够完全确保项目目标的最终实现。

3.?#23454;?#22686;加鼓励机制:主管部门在前期政策中就已提出,项目合同中可以设置奖励条款,在项目实施绩效优于约定标准时触发执行,借此提高社会资本的积极性。奖励条款需要根据项目特点来判断是否设置(项目?#35759;取?#25104;熟度、能否产出经济效益等),但即使如此,除奖励幅度需要体现激励以外,奖励方向?#37096;?#20197;尝?#28304;?#22478;?#34892;?#35937;、人文景观、民生保障等其他角度来设置对应的鼓励机制,在项目制度设计层面,为更有思考和准备的社会资本提供发挥?#21344;洌?#20063;为项目能够实现更多更好的人文或社会效益提供可能。

4.动态完善考?#31246;?#27861;:PPP是长期合作,关注全生命周期内?#21335;?#30446;实施成效能否达标,这就从客观上对绩效考核提出了要求:绩效考核内容,应能满足全生命周期内长期使用的需求。在项目实施过程中,如有发现原考核内容无法满足使用需要,或发生法律变更、需求变更等重大变化,项目实施内容需要调整的,为实?#36136;?#20313;生命周期内履约管理的良好继续,绩效考?#31246;?#27861;应当进行动态完善。动态完善内容,可借助第三方机构专业力量,参考更多同类项目成熟经验(集中进入运营期的同类PPP项目可在届时提供丰富的参考信息),在项目已经开始履约,考核需求更为清晰的背景之下,定制真正贴合项目需求,能够实现激励导向和绩效目标的考?#31246;?#27861;。

毫无疑问,PPP正在大步迈入履约阶段,履约管理的重要性?#25512;惹行?#27491;在逐步加强。除去国家法律、行业规范、强制标准等基本要求之外,如何通过更为全面、更为合理的考核体系来促进社会资本守信重约,如何通过制度设计孵化出更为广泛、更为优质的公共服务,是摆在所有PPP项目业主、社会资本及参与各方面前的一道命题作文。

总体来说,作为履约管理的重要支点,绩效考核不应过于严防死守、重管重罚,而是应当融入过程管理和绩效激励理念,以项目产出说明为基本要求,以提升项目产出质效作为目标,在基本要求框架范围内,探索设置合理的激励机制,引导、推动社会资本来提供更为高效和优质的公共服务。

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